301

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美国301条款是指《1988年综合贸易与竞争法》第1301-1310节的全部内容,其主要含义是保护美国在国际贸易中的权利,对其他被认为贸易做法“不合理”、“不公平”的国家进行报复。根据这项条款,美国可以对它认为是“不公平”的其他国家的贸易做法进行调查,并可与有关国家政府协商,最后由总统决定采取提高关税、限制进口、停止有关协定等报复措施。“301条款”是美国《1974年贸易法》第301条的俗称,一般而言,“301条款”是美国贸易法中有关对外国立法或行政上违反协定、损害美国利益的行为采取单边行动的立法授权条款。它最早见于《1962年贸易扩展法》,后经《1974年贸易法》、《1979年贸易协定法》、《1984年贸易与关税法》,尤其是《1988年综合贸易与竞争法》修改而成。

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中美贸易战的“术”与“势”

徐建炜、李志龙:美方时而强硬,时而和缓,反复无常。拨开美方“话术”迷雾,如何分析其“武器”和“战术”?

更新于2018年6月1日 06:05 徐建炜、 李志龙 为FT中文网撰稿

中美贸易战又起波澜。就在双方宣布达成协议后短短几天,白宫又声称将对500亿美元中国商品征收25%关税。自特朗普政府主动挑起对华贸易战以来,局面就一直扑朔迷离。美方时而强硬,时而和缓,反复无常。贸易战究竟向何处去?拨开特朗普政府“话术”的迷雾,分析其动用的“武器”和“战术”,也许有助于我们判断贸易战的走势。

特朗普之前的美国政府,在贸易领域发难的常规武器,一是向世界贸易组织(WTO)提出反倾销、反补贴控诉;二是基于所谓的“国家安全”或者“知识产权保护”,动用国内贸易扩展法案的232条款或者知识产权保护的337条款。这两种武器都主要是针对某种具体商品,例如钢铁、铝、汽车等。

这两种武器的局限性也很明显。在WTO控诉耗时耗力,最终结果也有很大的不确定性,不是一个适合快速攻击的手段。如果动用上述两个法案,“国家安全”的认定又一直颇受争议。更重要的,这些常规武器都难以针对多种商品大规模使用,只能对有限种类的商品精确打击,对目标国的经济的实质性影响有限。在此背景下,特朗普政府祭出了一个新世纪罕见的“非常规”武器——《贸易法案》特别301条款。一出手就是针对中国共计1333种产品,堪称大规模杀伤性武器。

乍看之下,特朗普政府选择301条款比较奇怪。这一条款原本是针对不公平贸易而诞生的美国国内法案,后来逐渐被拓展至产权领域,形成所谓的特别301条款。作为一个诞生于1974年的条款,美国曾经在缺乏全球贸易争端解决机制的时代(即1980和1990年代初期)频繁使用这一手段作为威胁手段。在历史上,301条款共计被使用124次,最大的受害国是欧洲、日本和加拿大等美国的盟国,分别占到总次数的30%、15%和11%。但是,在所有这些案件中,只有13%的惩罚被最终执行。2000年以后,301条款的使用频率更是大幅度降低,只使用过5次,分别是2次针对中国,2次针对加拿大以及1次针对乌克兰,其中仅有针对乌克兰的那次最终执行。可见,301条款已经是一件逐渐封存的武器。

美国之前为什么封存这件武器?而特朗普政府为什么又重新启用呢?这是理解特朗普政府目的的关键。首先需要明确,美国贸易法案的301条款是违背WTO精神的。在缺乏国际贸易政策协调的时代,美国频繁使用301条款,实际上是利用国内法律单方面对进行认定贸易伙伴的不公平竞争。在实际操作的时候,往往就变成了保护主义措施,逐渐引得欧洲、日本等盟国的不满。为了缓解和盟友间的矛盾和冲突,在WTO成立以后,美国转而使用WTO的多边争端解决机制来解决贸易争端,不再轻易使用301条款。2001年美国之所以对乌克兰动用301条款并最终实施关税惩罚,是因为乌克兰当时并非WTO成员,随后在乌克兰加入WTO前夜,美国宣布关税惩罚终止。换言之,美国还没有对任何WTO正式成员国真正执行过301条款。

那么,为什么这一次特朗普政府又祭出301条款呢?这还得提到美国另一大知识产权制裁利器——美国关税法案337条款。337条款是一个比301条款更为常见使用的武器。这一条款诞生于1930年,专为知识产权保护制定,其实与美国本次所宣称的保护知识产权的目标更加契合。实际上在WTO成立以后,美国在减少301条款使用的同时,大幅度增加了对337条款的运用,作为保护国内产业的主要工具。

既然如此,为什么本次特朗普要弃337选301?在这里,我们重点提及他们的两个主要区别:

第一,337条款首先需要有申请人向美国法院提交控诉,然后才能执行,而且其只能对某一个产业施加限制。而301条款不需要有任何实际申请人,可以完全由美国政府来推动,因此也不一定是针对具体的产业。301条款更能够体现美国的政府意志,而并非特定的产业目标。

第二,337条款只适用于美国企业在本土受到知识产权侵害,而301条款则可以将受侵害的范围扩展到全球。换言之,如果美国政府认为本国企业是在海外市场扩展受到知识产权侵害,就不能使用337条款而只能使用301条款。

由此可见,如果要通过政府推动来进行大规模的贸易打击,那么301条款比337条款有力的多。既可以完全由政府主导并选择打击的产业,无须企业“报案”,又压根不需要在国内市场寻找证据。如此一来,基本就是特朗普政府指哪儿打哪儿了。如果特朗普团队希望再次对中国进行大规模的打击,那么多半还会再次选择301条款。

法律武器确定了,接下来就是看装填什么产品作为“弹药”。从逻辑上来说,打贸易战应该挑选这样的商品征税:(1)该产品在对方的出口中占据相当重要的地位,对方也很难找到除了本国之外的其他替代性市场;(2)对方并不是该产品的唯一出口国,本国能够很容易找到除了对方的其他市场或者通过本土生产加以替代。如此,则既可以精确打击对方,又可以将己方的损失减到最小。可是梳理美国的制裁清单,并不符合上述第一条原则:这些商品对中国的出口重要性有限,其中甚至还包括许多中国目前并没有明显优势,甚至没有出口的产品,例如飞机。这实在很难符合美国政府“平衡中美逆差”的论调。

进一步会发现,在美国制裁的1333种产品中,有超过70%,共计927种产品是与中国的“制造业2025”相关的。其中很多产品事实上是外商直接投资或者关联企业所生产。根据商务部统计,在华经营的最大的500家出口企业中,只有42%是中国所有企业,而58%的是外商直接投资企业。所以这些关税制裁,可谓一箭双雕:不仅仅是针对中国本土企业的扼杀,还可能迫使外商企业转变战略布局,减少在中国高科技产业的投资和技术转移,配合知识产权领域的其他压力,将全力延缓中国的技术进步。这里的逻辑要回到我们之前刊于FT中文网文章《贸易战还是科技战》,美国醉翁之意不在酒,这是包装在贸易战外表下的科技战,目的是扼杀中国正在努力的产业升级,确保美国在前沿科技领域的领先地位。 这在本周二白宫的声明中也有直白的表述,对含有“重要工业技术”的中国商品加征25%的关税,包括与“中国制造2025”相关的技术。

但特朗普政府利用301条款发动大规模打击,在执行层面也有相当大的困难。一是如前所述,301条款违背WTO建立初衷,实际就是绕开多边争端解决机制,本身也不受美国盟友待见。此例一开,盟友也会发憷“其无后乎”?日本和欧洲的反应也证实了这一点,欧日支持美国以保护知识产权为由对中国发难,但不愿意美国动用301条款,而是希望回到WTO的框架下来解决问题。二是现在的全球价值链已经使得各国的贸易高度关联,形成纵向一体化。每一个产品从原材料、制造到最后的组装,都可能经过多个国家的多道程序,任何一个环节出现问题,都会导致产业链的崩溃。尽管美国看上去掌握高科技的上游产业,但如果完全阻隔中国的下游产业,整个生产活动也会受到严重破坏。三是中国的经济规模确保了中国有反击的能力,至少可以做到精准打击。中国反制美国的商品以初级产品为主,包括了大豆这样对双方都很重要的农产品,一旦开战将是两败俱伤,有足够的威慑力。而且农产品触动了特朗普的票仓。在中期选举即将进行的时候,特朗普就算嘴上说不在乎,但心里一定需要掂量可能带来的选票流失。

所以,虽然特朗普政府选择了一个接近于无所限制的法律条款作为“武器”,但是也受到了该“武器”严重负面后果与贸易战全面爆发灾难性结果的约束,这恐怕是特朗普政府态度不断反复的主要原因。美国试图遏制中国以维持领先地位的意图,以及中美两国大规模冲突灾难性后果的约束,共同塑造了中美关系未来一个阶段的大势。

因而从中国的角度,就应该明白,我们在谈判中要有进有退。要适应特朗普政府的风格,不要把特朗普的话术过于当真,应仔细分析其行为逻辑。中美谈判肯定会继续,激烈的讨价会成为未来的一种常态。可预见的,美国政府会继续运用各种经济武器(包括WTO赋予的工具限制贸易、投资限制、签证限制等等),会同欧洲、日本等盟友向中国持续施压,不给中国喘息的机会。甚至会超越经济层面,在台海、朝鲜问题上刁难中国,试图破坏中国的发展环境,诱使中国进退失据。对此中国应有充分的思想准备,保持定力,以我为主,接受可接受的,坚决拒绝不可接受的。

最后需要认识到的是,未来的全球经济必然不再“平坦”。全球保护主义会逐渐抬头,不仅仅是美国或者欧洲,“一带一路”上的发展中国家也会受这种新的保护主义潮流的影响。但是任何国家也无法拒绝国际合作,这背后反映的是国际化配置资源的内在需求。无论是美国还是其他国家,所祭出的种种大规模杀伤性武器,最终造成的都会是两败俱伤。国家之间的贸易融合越是紧密,相互伤害的成本也就越大,贸易战发起方也才越投鼠忌器。换言之,我们贸易国际化越充分,也就越有能力和机会斡旋贸易冲突。因此,打赢贸易战的核心,绝不是退缩自守,而是继续坚持改革开放。中国需要继续在全球化这条崎岖的道路上跋涉。

(注:本文仅代表作者观点。本文编辑徐瑾:[email protected]

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